Op 3 december 2015 heeft de Kamer in plenaire zitting het wetsontwerp "tot wijziging van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven" goedgekeurd. De aangenomen wettekst voorziet in nieuwe regels die hoofdzakelijk van toepassing zullen zijn op Proximus en bpost. De wetgever beoogt daarmee hun regime nauwer te doen aansluiten bij dat van private vennootschappen. Verder creëert de nieuwe wet een kader dat toelaat het meerderheidsbelang van de overheid in Proximus en bpost op te geven. De wet maakt tot slot een centralisatie van bepaalde overheidsparticipaties bij de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij mogelijk.
Inleiding
In het regeerakkoord van 10 oktober 2014 had de regering Michel ambitieuze doelstellingen vooropgesteld op het vlak van de federale overheidsbedrijven. De wettekst die op 3 december 2015 in plenaire zitting door de Kamer werd aangenomen, kadert daarin.
Deze nieuwe wet bestrijkt drie grote domeinen. Ten eerste worden bepaalde beperkende regels versoepeld voor overheidsbedrijven die actief zijn in concurrentiële sectoren, om zo een gelijker speelveld te creëren met hun private concurrenten. Ten tweede worden de regels inzake corporate governance voor beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven meer in lijn gebracht met deze die voor private genoteerde vennootschappen gelden. Ten derde wordt het tijdelijk (tot 31 december 2018) mogelijk om zonder nieuwe wetswijziging de overheidsparticipatie in beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven te laten dalen tot onder de huidige wettelijke grens van vijftig percent plus één aandeel. Dit alles gebeurt hoofdzakelijk via wijzigingen van de wet betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven van 21 maart 1991 (de "Wet van 21 maart 1991"). In de praktijk betekent dit dat de wijzigingen op het ogenblik van inwerkingtreding van de wet enkel op Proximus en bpost betrekking zullen hebben.
Als toemaatje creëert de nieuwe wet wel nog een rechtsgrond voor de verkoop van de aandelen van autonome overheidsbedrijven aan of inbreng in de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij ("FPIM"). Daarmee is alvast het eerste salvo gelost voor een andere ambitie uit het regeerakkoord, namelijk de centralisering van het beheer van de overheidsparticipaties bij FPIM.
Soepelere regels voor "marktgerichte" autonome overheidsbedrijven
De Wet van 21 maart 1991 voorziet in een aantal organisatorische beperkingen die door sterk marktgerichte autonome overheidsbedrijven steeds meer als beknellend worden ervaren. De nieuwe wet ambieert daarom vooreerst autonome overheidsbedrijven "die hoofdzakelijk werkzaam zijn in sectoren die openstaan voor de mededinging" van een aantal van die bijzondere beknellingen te verlossen. Hiermee zou het speelveld met hun private concurrenten gelijker moeten komen te liggen.
Daartoe wordt in de Wet van 21 maart 1991 een nieuw hoofdstuk ingevoegd met bijzondere bepalingen voor autonome overheidsbedrijven in sectoren opengesteld voor mededinging. Wanneer verdient een overheidsbedrijf die kwalificatie? Op de keper beschouwd, geeft de nieuwe wet geen algemene definitie. Het gaat in de eerste plaats om de bedrijven die in het nieuwe artikel 54/1 met naam worden genoemd, namelijk Proximus en bpost. Daarnaast gaat het, vanaf de datum bepaald door de Koning bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, om elk ander autonoom overheidsbedrijf dat gedurende minstens twee opeenvolgende boekjaren minstens 75% van zijn jaaromzet exclusief btw behaalde uit activiteiten die openstaan voor mededinging (zonder dat het bedrijf ter zake van een exclusief wettelijk recht mag genieten). Dit kwantitatieve criterium is echter in de aangenomen tekst niet (meer) geformuleerd als uitgangspunt voor de toepassing van het nieuwe hoofdstuk. Proximus en bpost zijn – en blijven behoudens wetswijziging – nominatim door dit nieuwe hoofdstuk gevat, zonder verwijzing naar enig kwantitatief criterium. Men mag uiteraard aannemen dat zij er op dag van vandaag de facto aan voldoen.
De versoepelingen waarin de nieuwe regels voor marktgerichte overheidsbedrijven voorzien, zijn in essentie drieërlei.
Vooreerst verdwijnt het bestaande keurslijf rond participaties in dochterondernemingen. Dit gaf vooral bij dochterondernemingen die bij de uitvoering van taken van openbare dienst van het betrokken overheidsbedrijf werden betrokken, al eens aanleiding tot problemen. Dat de nieuwe wet daarbij strikt genomen ook de constitutieve toelating om participaties te nemen (art. 13, § 1 Wet van 21 maart 1991) buiten toepassing verklaart, zou in de praktijk niet tot problemen aanleiding mogen geven, gelet op andere habiliterende bepalingen in de Wet van 21 maart 1991 en de duidelijk ontvoogdende bedoelingen van de nieuwe wet.
Daarnaast liberaliseert de nieuwe wet de aanwerving van contractueel personeel. De regel van statutaire tewerkstelling behoudens in limitatief omschreven uitzonderingsgevallen, waarover reeds heel wat discussie bestond, komt dus voor Proximus en bpost te vervallen. De praktijk was al in die zin gevestigd, zoals de memorie van toelichting ook aangeeft.
Tot slot bepaalt de wet nu uitdrukkelijk dat de betrokken overheidsbedrijven op onderaanneming en zelfstandige samenwerking met derden een beroep mogen doen, mits uiteraard naleving van alle toepasselijke regels (waaronder deze inzake schijnzelfstandigheid en, in voorkomend geval, de wetgeving overheidsopdrachten). Deze laatste ingreep zou volgens de memorie van toelichting "in het belang van de rechtszekerheid" plaatsvinden, waarmee de wetgever aangeeft dat deze praktijken voorheen voor autonome overheidsbedrijven niet per definitie verboden waren. Er zou dus voor andere overheidsbedrijven dan Proximus en bpost geen argument a contrario uit mogen worden afgeleid, al zal die verleiding bij sommigen ongetwijfeld de kop opsteken.
Nauwere aansluiting bij de corporate governance-regels voor beursgenoteerde vennootschappen in het algemeen
Een tweede reeks bepalingen van de Wet geeft uitvoering aan de ambitie van het regeerakkoord om van overheidsbedrijven toonbeelden van goed bestuur te maken. Dit moet dan meebrengen dat de overheid haar invloed via de gewone vennootschapskanalen en -regels moet doen gelden, en afwijkende "publiekrechtelijke privileges" zo veel als mogelijk moeten worden afgebouwd. Hiervoor wordt trouwens inspiratie gezocht bij het nieuwe ontwerp van OESO-richtlijnen voor overheidsbedrijven (intussen gepubliceerd als OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises – 2015 Edition, raadpleegbaar via http://www.oecd.org/daf/ca/OECD-Guidelines-Corporate-Governance-SOEs-2015.pdf).
De nieuwe wet beperkt deze ambitie vooralsnog tot beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven, momenteel enkel Proximus en bpost. Daartoe wordt in de Wet van 21 maart 1991 opnieuw een nieuw hoofdstuk ingelast, ditmaal met "bijzondere bepalingen voor beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven". Het toepassingsgebied werd hier wel algemeen omschreven: het nieuwe hoofdstuk is van toepassing op autonome overheidsbedrijven waarvan de aandelen zijn toegelaten tot de verhandeling op een gereglementeerde markt.
De afstemming op het regime van private beursgenoteerde vennootschappen gebeurt vervolgens vooral door een heel deel van de bepalingen waarmee de Wet van 21 maart 1991 afweek van het gemeen vennootschapsrecht, buiten toepassing te verklaren voor beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven.
Het gaat daarbij in de eerste plaats om de basisregels inzake benoeming, samenstelling en bevoegdheid van de bestuursorganen. Zo gebeurt de voordracht en benoeming van de bestuurders, van de voorzitter van de raad van bestuur en van de gedelegeerd bestuurder voortaan overeenkomstig het gemeen vennootschapsrecht. De techniek van benoeming door de Koning bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, wordt dus voor Proximus en bpost verlaten. Voor wat de bestuurders betreft, vermindert dit ironisch genoeg op korte termijn de rechten van de private aandeelhouders. Want ondanks de negatieve retoriek over "publiekrechtelijke privileges" in de Wet van 21 maart 1991, was het afwijkende systeem van proportionele benoeming van overheidsbestuurders bij koninklijk besluit, gevolgd door de proportionele benoeming van de overige bestuurders door de "andere aandeelhouders" gunstiger voor minderheidsaandeelhouders dan in private vennootschappen. De niet-overheidsaandeelhouders genoten immers (ook buiten het geval van contractueel onderhandelde voordrachtrechten) van een gegarandeerde proportionele vertegenwoordiging, terwijl in private vennootschappen bij bestuurdersbenoemingen de meerderheidsregel voor 100% speelt. Het zal er dus voor de betrokken vennootschappen op aankomen te vermijden dat dit door de markt als een achteruitgang wordt gepercipieerd.
Met betrekking tot het bestuur werden overigens niet alle afwijkende bepalingen in de Wet van 21 maart 1991 geschrapt. Zo bleven de verplichtingen inzake taalevenwicht en de bijzondere regels inzake onverenigbaarheden met bepaalde "publieke" mandaten zoals minister of parlementslid van kracht. Ook aan het feit dat autonome overheidsbedrijven vandaag reeds verplicht zijn om één derde bestuurders van het andere geslacht te hebben, wordt niet geraakt.
In de twee plaats worden ook bepaalde eenzijdige interventierechten waarover de overheid in autonome overheidsbedrijven beschikt, voor Proximus en bpost buiten toepassing verklaard. Daaronder valt het grootste deel van de bepalingen in verband met administratief toezicht en controle (lato sensu), zoals de mogelijke onderwerping van bepaalde transacties aan voorafgaande ministeriële goedkeuring, de controle via een regeringscommissaris, de bevoegdheid om vennootschapsorganen te verplichten om over een bepaald onderwerp te beraadslagen of de aparte voorlegging van de jaarrekening aan de voogdijminister, de minister van Begroting en het Rekenhof. Een beperkt aantal afwijkende regels blijft ook hier behouden, zoals de controle door een college van vier commissarissen, waarvan twee leden door het Rekenhof worden benoemd, of de opmaak van een jaarlijks ondernemingsplan waarvan de onderdelen met betrekking tot de uitvoering van taken van openbare dienst ter goedkeuring aan de voogdijminister moeten worden voorgelegd.
Meer algemeen is, ondanks de politieke geïnspireerde retorische rondjes die daarover in de Kamercommissie gereden werden, aan te stippen dat beide bedrijven met deze wet als zodanig niet van statuut veranderen, en tot nader order autonome overheidsbedrijven in de zin van de Wet van 21 maart 1991 blijven, die de rechtsvorm van een naamloze vennootschap van publiek recht aannamen, en waarop dus het vennootschapsrecht van toepassing is voor zover er niet van werd afgeweken door of krachtens enige specifieke wetsbepaling. Wel is het zo dat, naast de opheffing van heel wat afwijkende bepalingen waarvan hiervoor sprake, de nieuwe wet nu ook een kader creëert om via regeringsbeslissing, dus zonder nieuwe wetswijziging, de meerderheidsparticipatie van de overheid in Proximus en bpost op te geven en de overgang naar een volledig privaatrechtelijke vennootschap te realiseren.
Toelating tot afbouw van de overheidsdeelneming in beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven en omvorming tot een naamloze vennootschap van privaatrecht
Via een derde reeks bepalingen, eveneens vervat in het nieuwe hoofdstuk van de Wet van 21 maart 1991 voor beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven, wordt de Koning meteen ook gemachtigd om, bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de verdere privatisering van deze overheidsbedrijven te realiseren. Aangezien het daarbij om wetskrachtige besluiten gaat (die wetgevende bepalingen kunnen wijzingen, aanvullen, vervangen of opheffen), werd deze machtiging in de tijd beperkt, meer bepaald tot 31 december 2018.
Op grond hiervan kan de Koning vooreerst verrichtingen toestaan waardoor de deelneming van de overheid in het kapitaal van de betrokken overheidsbedrijven kan dalen onder de wettelijke ondergrens van vijftig percent plus één aandeel. De wet schrijft voor dat de Koning zich bij die beslissing moet laten leiden door het strategisch belang van de participatie, de noodzaak aan Belgische verankering, de essentiële bijdrage die het bedrijf kan leveren bij het streven naar duurzame economische groei, het maatschappelijk nut en de impact op de tewerkstelling. Zowel in de memorie van toelichting, als tijdens de discussie in de bevoegde Kamercommissie, werd erop gewezen dat de overheid ervoor zou kunnen kiezen om bijvoorbeeld een blokkeringsminderheid van vijfentwintig percent te behouden. Er is evenwel niet in een wettelijke ondergrens voorzien.
Zodra de participatie van de overheid beneden de vijftig percent plus één aandeel daalt, houdt het bedrijf van rechtswege op een autonoom overheidsbedrijf te zijn en wordt het een naamloze vennootschap van privaatrecht, zonder onderbreking van rechtspersoonlijkheid. De Koning moet daartoe, in het besluit waarmee hij de verrichting toestaat, de nodige overgangsmaatregelen bepalen op het vlak van, onder meer, de opdrachten van openbare dienst en het beheerscontract, de individuele arbeidsverhoudingen met het statutaire personeel, de collectieve arbeidsverhoudingen en de socialezekerheidsregeling.
Centralisatie van overheidsparticipaties bij de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij
De slotbepaling van de nieuwe wet is een wat vreemde eend in de bijt, omdat die niet strekt tot wijziging van de Wet van 21 maart 1991 en ook niet beperkt is (op het ogenblik van inwerkingtreding) tot Proximus en bpost. Het gaat om de mogelijkheid om alle of een deel van de aandelen die de Staat bezit in het kapitaal van een autonoom overheidsbedrijf dat is omgezet in een naamloze vennootschap van publiek recht, door verkoop of inbreng in kapitaal over te dragen aan FPIM tegen voorwaarden die vooraf worden goedgekeurd door de Koning bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad.
Ook deze bepaling past in de uitvoering van het regeerakkoord, dat immers voorziet in de centralisatie van "het beheer en de financiële expertise van participaties in alle overheidsbedrijven, al dan niet beursgenoteerd" bij FPIM. Hiermee wordt beoogd de opvolging van deze aspecten bij één beslissings- en expertisecentrum te concentreren. Ook dit ligt trouwens in het verlengde van de eerder vermelde OESO-richtlijnen.
Deze regeling is wat eigenaardig omdat zij beperkt is tot de aandelen van autonome overheidsbedrijven die zijn omgezet in een naamloze vennootschap van publiek recht. Gelet op het gebruik van de term "autonome overheidsbedrijven" lijkt het toepassingsgebied van deze machtiging dus beperkt tot overheidsbedrijven die onder de Wet van 21 maart 1991 vallen. Zij moeten bovendien de vorm van een naamloze vennootschap van publiek recht hebben aangenomen. Naast Proximus en bpost, gaat het vandaag dan om NMBS en Infrabel. Het regeerakkoord heeft echter voor de centralisatie bij FPIM prima facie een veel ruimer bereik voor ogen, namelijk "alle overheidsbedrijven, al of niet beursgenoteerd". Ook de precisering dat de overdracht "bij wijze van verkoop of inbreng in kapitaal" moet gebeuren, kan op de keper beschouwd evengoed een beperking inhouden. Of de toevoeging van deze bepaling daarom in de praktijk zo nuttig zal blijken wanneer er in het kader van een hervorming van FPIM effectief tot centralisatie van de overheidsparticipaties zou worden overgegaan, is dus nog maar de vraag.
Slotbemerking: Bij publicatie van deze bijdrage was de hiervoor besproken wettekst weliswaar aangenomen in de plenaire zitting van de Kamer, maar nog niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad.