Het Belgische spoorweglandschap zit sinds 1 januari 2014 in een totaal nieuw kleedje dankzij de gelijktijdige inwerkingtreding van de structuurhervorming van de NMBS Groep enerzijds, en van de Spoorcodex anderzijds.
1 januari 2014 is een datum die in de annalen van de Belgische spoorwegen vermeld zal blijven. Ten eerste, markeert deze datum een fundamentele structuurhervorming van de vroegere NMBS-Groep, met het einde van de gewraakte drieledige structuur en de start van een duaal model waarbij de spoorwegonderneming (NMBS) en de infrastructuurbeheerder (Infrabel) niet langer onder een holdingstructuur zijn ondergebracht (infra, 1). Tegelijk trad op die datum de nieuwe Spoorcodex, die de basisregelgeving van de spoorsector codificeert, in werking (infra, 2).
Het nieuwe recht van de spoorwegsector werd al gecoördineerd en gebundeld in een themawetboek dat binnenkort verschijnt.
1. Structuurhervorming van de (voormalige) NMBS-Groep
De historische NMBS heeft al heel wat hervormingen achter de rug. Op 1 januari 2005 werd, onder implus van het Europese recht, de unitaire NMBS opgedeeld in een groepsstructuur die bestond uit drie autonome overheidsbedrijven: NMBS Holding, NMBS en Infrabel. Omdat die structuur met een aantal zwakheden en beperkingen werd geconfronteerd, had de regering Di Rupo zich tot doel gesteld deze te hervormen en vereenvoudigen.
Zo kwam de wet van 30 augustus 2013 betreffende de hervorming van de Belgische spoorwegen tot stand. Deze wet legt de krachtlijnen van de hervorming vast, met als doel over te stappen naar een duale structuur, bestaande uit een spoorwegmaatschappij en een infrastructuurbeheerder, waarvan de aandelen rechtstreeks door de Belgische Staat worden aangehouden. De wet schrijft tevens de oprichting voor van een gezamenlijke dochtervennootschap "HR Rail", als naamloze vennootschap van publiek recht, die als werkgever van het personeel zal fungeren en dit personeel ter beschikking van de NMBS en Infrabel zal stellen. België schrijft zich daarmee in de richting waarin het Europese spoorwegrecht evolueert in, zelfs al blijft daarover tot vandaag ook op Europees niveau veel discussie bestaan.
In dit duale model moet de NMBS het primaire aanspreekpunt voor haar reizigers worden ("B2C"), terwijl Infrabel zich op haar kerntaken van beheer en terbeschikkingstelling van infrastructuur aan spoorwegmaatschappijen concentreert ("B2B"). Naar verhoopt worden de onderscheiden rollen en verantwoordelijkheden daarmee verduidelijkt, wat de stiptheid en de klantvriendelijkheid ten goede zou moeten komen. De opdracht van onthaal van en informatie aan haar klanten werd trouwens toegevoegd aan het maatschappelijk doel en de taken van openbare dienst van de (nieuwe) NMBS.
Volgens een vrij klassiek procedé inzake structuuroperaties in overheidsbedrijven, stelt de wet slechts het algemeen kader vast en wordt de concrete implementatie aan de uitvoerende macht opgedragen, die daartoe koninklijke besluiten met kracht van wet kan nemen. De nodige besluiten kwamen in de loop van november en december 2013 tot stand.
Een eerste luik van deze implementatiemaatregelen bestaat uit twee (wetskrachtige) "structuurbesluiten" die enerzijds de vennootschappen toelieten de nodige vennootschapsrechtelijke herstructureringsoperaties door te voeren om naar een tweeledige structuur over te gaan, en anderzijds het wettelijk kader aan de nieuwe structuur aanpasten, in hoofdzaak via wijziging van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven. Het gaat om, enerzijds het koninklijk besluit van 7 november 2013 tot hervorming van de structuren van de NMBS Holding, Infrabel en de NMBS (1), en anderzijds het koninklijk besluit van 11 december 2013 houdende hervorming van de structuren van de NMBS Holding, Infrabel en de NMBS (2). Op grond van het eerste besluit beslisten de bevoegde organen van de vennootschappen in de loop van november en december 2013 onder meer tot een fusie tussen NMBS Holding en NMBS, en tot een partiële splitsing van NMBS Holding naar Infrabel, dit alles met inwerkingtreding op 1 januari 2014. Ingevolge het tweede besluit, bevat de voormelde wet van 21 maart 1991 vanaf 1 januari 2014 nog slechts de titels met betrekking tot de (nieuwe) NMBS en Infrabel. Aangezien NMBS Holding in de fusie de overnemende vennootschap was, werd de titel NMBS Holding behouden, en aangepast aan de naamswijziging in NMBS. Hoewel de hervorming vanuit structureel oogpunt een duidelijke scheiding tussen de NMBS en Infrabel invoert, met name door de holdingstructuur af te schaffen, wordt tegelijk in een aantal nieuwe mechanismes voorzien die de samenwerking tussen de twee ondernemingen moet vergemakkelijken, om hen toe te laten hun maatschappelijk doel en hun opdrachten van openbare dienst te realiseren. Het betreft onder andere een vervoersovereenkomst, een samenwerkingsovereenkomst met betrekking tot de veiligheidsactviteiten en een wettelijke erfdienstbaarheid ten gunste van NMBS op bepaalde vermogensbestanddelen van Infrabel,
Een tweede luik betreft het personeel, en bestaat uit het (wetskrachtig) koninklijk besluit van 11 december 2013 houdende het personeel van de Belgische spoorwegen. Dit besluit regelt de oprichting van HR Rail, dat, als nieuwe werkgever van het personeel van de NMBS en Infrabel, het personeel en de HR-activiteiten van de vroegere NMBS Holding overneemt. Het bepaalt ook het organiek statuut van HR Rail en de regeling inzake statuut, terbeschikkingstelling, en dergelijke van het personeel vanaf 1 januari 2014. Hiertoe wordt een nieuw boek 2 in de "historische" organieke NMBS-wet van 23 juli 1926 ingevoerd, die zodoende nieuw leven krijgt ingeblazen. HR Rail zal ook instaan voor de organisatie en het beheer van de sociale dialoog, die eengemaakt blijft op het niveau van de drie vennootschappen gezamenlijk, met één Nationale Paritaire Commisie.
Een derde luik voert een aantal wijzigingen van reglementaire aard door, die de hervorming flankeren. Dit gebeurt via drie (wetskrachtige) koninklijke besluiten van 21 december 2013, die de Spoorcodex (zie hierna, 2) wijzingen, nog vooraleer hij in werking trad. Het gaat onder meer om de uitbreiding van de bevoegdheden van de regulator, nieuwe garanties inzake de niet-discriminerende toegang van spoorwegondernemingen tot bepaalde dienstvoorzieningen in de stations, en een toegangsrecht voor spoorwegondernemingen tot de verkeersleiding ("traffic control") en tot bepaalde seinposten van Infrabel.
Naast deze zes wetskrachtige besluiten, die overigens nog bij wet moeten worden bevestigd, vervolledigen een aantal gewone uitvoeringsbesluiten de hervorming. Het gaat onder meer om het koninklijk besluit van 16 december 2013, dat de eerste statuten van HR Rail vaststelt, twee koninklijke besluiten van 12 december 2013 tot overdracht van activa en passiva (van NMBS Holding aan HR Rail enerzijds, en van Infrabel aan de nieuwe NMBS anderzijds), en het koninklijk besluit van 23 december 2013, dat de voorlopige regels vastlegt die als beheerscontract gelden tot aan de inwerkingtreding van nieuwe beheerscontracten voor NMBS en Infrabel.
Op grond van het samenspel tussen deze wetgevende akten en de nodige vennootschapsbeslissingen, is de structuurhervorming op 1 januari 2014 in werking getreden.
2. Inwerkingtreding van de Spoorcodex
Onder invloed van Europa, dat een eengemaakte spoorwegruimte nastreeft, heeft de Belgische spoorwegreglementering zich sinds 2001 tegen een hoog tempo ontwikkeld. De snelheid waarmee de opeenvolgende spoorwegpakketten soms moesten worden omgezet, liet zijn sporen na in de kwaliteit van het wetgevende werk. Het veelvoud aan regels, en de nood aan frequente wijziging, leidde in de spoorwegsector tot een weinig leesbaar juridisch kader. De huidige codificatie wil daaraan verhelpen.
Daartoe groepeert de wet van 30 augustus 2013 houdende de Spoorcodex in één tekst de sectorwetgeving die vervat lag in de wet van 4 december 2006 betreffende het gebruik van de spoorweginfrastructuur, de wet van 19 december 2006 betreffende de exploitatieveiligheidvan de spoorwegen en de wet van 26 januari 2010 betreffende de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de Europese Gemeenschap.
De wetgever neemt de gelegenheid te baat om bepaalde regels te verduidelijken, te herformuleren of te corrigeren, zodat ze beter leesbaar en begrijpelijk worden, alsook bestaande problemen met kruisverwijzingen, materiële vergissingen en zelfs concrete toepassingsproblemen op te lossen. Ook werd op sommige plaatsen nauwer aansluiting gezocht bij de Europese spoorwegregels die de Belgische bepalingen omzetten.
De nieuwe Spoorcodex bevat echter ook een aantal inhoudelijke wijzigingen. Zo worden de bevoegdheden van de veiligheidsinstantie uitgebreid, wordt het gebruik van administratieve boetes verruimd, en wordt richtlijn 2012/34/EU van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (zeer) gedeeltelijk omgezet (artikel 3, 19° en bijlage 2 van de richtlijn 2012/34/EU worden respectievelijk omgezet in artikel 3, 11° en bijlage 1 van de Spoorcodex). De Spoorcodex werd overigens op zijn beurt ook al gewijzigd, nog voor hij in werking trad. Deze wijzigingen vloeien voort uit de drie voormelde (wetskrachtige) koninklijke besluiten van 21 december 2013, aangenomen in het kader van de hervorming van de NMBS Groep (supra, 1).
Hoe nobel ook het doel van de codificatie, de vraag rijst of zij in deze vorm opportuun was op een ogenblik dat de omzettingstermijn van richtlijn 2012/34/EU loopt. Omdat deze "herschikkingsrichtlijn" tegen uiterlijk 16 juni 2015 moet worden omgezet, zullen de nieuwe teksten spoedig opnieuw moeten worden gewijzigd. Had de wetgever niet beter van de huidige oefening gebruik gemaakt om ook die omzetting door te voeren? En zo niet, waarom werd er dan toch voor gekozen de richtlijn al op beperkte, maar heel specifieke punten om te zetten?
De staatssecretaris voor mobiliteit gaf in dit verband in de Kamer aan dat er vanuit een tweetrapslogica wordt gewerkt. Doordat de codificatie het huidige spoorwegrecht meer coherentie geeft en beter leesbaar maakt, zou ook de omzetting van richtlijn 2012/34/EU makkelijker worden. Deze logica wordt trouwens ook door Europa gehanteerd: richtlijn 2012/34/EU is in wezen een herschikking en samenvoeging van een aantal Europese spoorwegrichtlijnen in één akte, om zo het vierde spoorwegpakket voor te bereiden.